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中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府关于深化全市国有企业改革的指导意见(2018年3月28日)

文章来源:哈尔滨日报编发:国资委宣传与群团工作部更新时间:2018-04-08

   根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)要求,按照省、市有关深化国有企业改革的工作部署,结合我市实际,提出如下指导意见。

   一、总体要求

   (一)指导思想。以党的十九大精神为引领,坚持党对国有企业的领导不动摇,坚持把国有企业做强做优做大不动摇,以市场化改革为方向,改变国有企业是包袱、改革难的观念,树立国有资产是资源、是优势的思想,进一步完善国有资产监管体制机制,全力构建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,推动国有资本向全市主导产业和战略新兴产业集聚,向加强城市建设和保障改善民生发力,致力形成以具有省会城市特色的都市产业为依托、战略性新兴产业为支撑的国有经济布局,使国有企业成为哈尔滨振兴发展的主战场和牵动力。

   (二)基本原则。

      1.坚持融合发展。发挥国有经济主导作用,积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合,推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

   2.坚持市场化方向。坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,坚持权利、义务、责任相统一,坚持激励机制和约束机制相结合,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。同时,市属国有企业要成为自觉履行社会责任的表率。

   3.坚持放管结合。做到增强活力与加强监管的有机统一。推进简政放权,依法落实企业法人财产权和经营自主权,进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。进一步完善国有企业监管制度,切实防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。

   4.坚持改革创新。破除传统观念和思维定势,勇于开拓创新,敢于先行先试,推动国有企业改革不断深化,形成改革发展、创新转型的总体态势。

   5.坚持党的领导。贯彻全面从严治党方针,充分发挥企业党组织政治核心作用,加强企业领导班子建设,创新基层党建工作,深入开展党风廉政建设,为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。

   6.坚持统筹推进。正确处理推进改革和坚持法治的关系,正确处理改革发展稳定关系,正确处理搞好顶层设计和尊重基层首创精神的关系,突出问题导向,坚持分类推进,把握好改革的次序、节奏、力度,确保改革扎实推进、务求实效。

   (三)主要目标。到2020年,基本建立适应市场经济发展要求的现代企业制度和国有资产监管体系,国有企业改革在重要领域和关键环节取得决定性成果,混合所有制经济发展成效显著,市属国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力明显增强。

   现代企业制度全面建立。国有企业法人治理结构规范有效,形成以产权为纽带的母子公司管理体制。长效激励约束机制更加完善,优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。

   产权多元化和混合所有制取得新突破。国有企业股权结构进一步优化,积极利用资本市场,整体改制上市或核心业务上市的企业数量大幅提升。混合所有制经济形式基本覆盖具备条件的国有企业,形成一批市场竞争力强、运作效率高、经济效益好的混合所有制企业。

   国有资本配置效率显著提高。国有经济布局结构不断优化,国有资本向全市主导产业和战略新兴产业的集聚度明显提高,市属国有企业对城市建设、公共服务、生态保护、民生改善的保障能力进一步增强,服务全市经济社会发展、推动哈尔滨振兴的引领和带动作用充分发挥。

   以管资本为主的国有资产监管制度更加成熟。相关法规更加健全,监管手段和方式不断优化,监管的科学性、针对性、有效性进一步提高,经营性国有资产实现集中统一监管,国有资产保值增值责任全面落实。

   企业党的建设全面加强。国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固,领导核心和政治核心作用充分发挥,反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善。

  二、分类推进国有企业改革

   (四)科学界定国有企业功能分类。根据《指导意见》要求,结合实际,将国有企业分为商业类和公益类,其中商业类细化为商业一类和商业二类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,并对国有企业功能分类实行动态调整。无论是商业类还是公益类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。

   (五)推进商业类国有企业改革。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。

   对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市。对此类国有企业,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

   对于主要承担重大专项任务的商业类企业,宜控则控,宜参则参。对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化;对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离,独立运作、独立核算。对此类国有企业,在考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时,加强对其服务我市发展战略、引领全市经济发展、保障城市运行安全、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

   (六)推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制,提高公共服务效率和能力。此类企业要在保障民生需要、确保城市运行安全的基础上,推进混合所有制改革。对公益类国有企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,根据企业不同特点,有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况,并在考核中引入社会评价。

  三、完善现代企业制度

   (七)推进公司制股份制改革。重点是推进企业集团“去行政化”。加大集团层面公司制改革力度,积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。新设立企业集团原则上均应实行股份制。根据不同企业的功能定位,逐步调整国有股权比例,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。集团所属各子企业也要按照现代企业制度要求,建立符合市场竞争需要的企业组织形式、科学的内部管理制度,完善符合市场经济规律的企业法人治理结构,进一步提升企业运行效率。

   (八)健全公司法人治理结构。重点推进董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制,规范董事长、总经理行权行为,充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的领导核心和政治核心作用。对于完成混合所有制改革或股权多元化的企业集团,依照法律法规和公司章程,董事会由股东按约定组成;对于尚未完成混合所有制改革或股权多元化的单一股东企业集团,董事会由出资人机构委派董事组成,监事会推行“政府委派监事+职工监事”模式,切实解决部分企业董事会形同虚设、监事会作用发挥不到位的问题,实现规范的公司治理。切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权,法无授权任何政府部门和机构不得干预。加强外部董事队伍建设,拓宽来源渠道。进一步落实和规范经理层依法由董事会聘任或解聘,对董事会负责,接受董事会管理和监事会监督的机制、措施,确保其依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权。

   (九)创新选人用人机制。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合,上级党组织和国有资产监管机构要按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理,广开推荐渠道,依规考察提名,严格履行选用程序。根据不同企业类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。推行职业经理人制度,实行内部培养和外部引进相结合,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。实行以聘任制、任期制和目标责任制为核心的契约化管理,形成责权利相统一的运行机制、市场化退出机制。坚持管少、管精、管活国有企业领导干部,对改革到位的企业,市委、市政府仅负责管理派出的董事长或者董事、监事会主席或者监事,经营层面一律由企业董事会选聘,对充分竞争领域企业的董事长或执行董事也可以探索社会化选聘。企业党委书记(副书记、纪委书记)按照党章规定和中央要求设置、任命和管理,不受所有制和股权影响。建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度,切实做到信息公开、过程公开、结果公开。对需要拥有专业资质的专业人才、中高层经营管理人才的企业,也可通过高校推荐、市场发现、猎头公司等方式获取信息,并按相应程序考核后进行选聘。构建和谐劳动关系,依法规范企业各类用工管理,建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度,真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。

   (十)建立长效激励约束机制。改变现有企业集团薪酬分配“事业化”模式,建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核,以业绩为导向,科学评价不同岗位员工的贡献,建立“岗位+绩效”的员工薪酬体系,合理拉开收入分配差距,切实做到收入能增能减和奖惩分明,充分调动广大员工积极性。对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对市委、市政府任命的国有企业领导人员,合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制,可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。

  四、完善国有资产监管体制机制

   (十一)推动国有资产监管体制机制转型。落实中央“三个归位于”要求,以管资本为主,推动国有资产监管部门更好地聚焦国有资产监管主业。科学界定国有资产监管机构的监管边界,制定国有资产监管的权责清单,凡未列入监管清单的事项,一律由企业依法自主决策。推进简政放权,真正做到该管的科学管理、决不缺位,不该管的依法放权、决不越位,管好资本、放活企业,使企业成为真正独立的市场主体。减少企业管理层级,提高监管效率,原则上国有企业一律控制在三级以内,逐步取消四级企业。改革国有资本授权经营体制,结合现有国有企业平台或资源,将具备条件的国有企业改组、改建为国有资本投资运营公司。

   (十二)推动国有资产监管制度创新。加强公司章程管理,采取“一企一策”审核、制定章程的办法,将出资人的意志体现到法人治理结构中。进一步明确企业集团的功能定位,强化规划引领,使企业集团明确自身的发展战略和改革方向。严格事前报告、事后监督和年度述职等制度,加强对董事长履职行为的规范与制衡。围绕“三重一大”事项,改进外派监事制度,建立经常性审计制度。发挥企业总法律顾问在经营管理中的法律审核把关作用,推动企业守法经营、合规管理。整合出资人监管、外派监事会监督、审计监督、纪检监察等力量,建立监督会商、意见反馈整改机制,形成监督工作闭环。大力推进厂务公开,健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制,严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。建立健全企业国有资产的监督问责机制,对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究有关人员失职渎职责任,视情形给予党纪政纪处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

   (十三)推动经营性国有资产集中统一监管。落实省委、省政府《关于加强省属国有企业统一监管工作的意见》精神,出台我市具体实施办法。除金融、文化企业外,本着先易后难、先清理再移交、成熟一个移交一个的原则,先将工商注册为企业的纳入移交监管范围,对企业化管理事业单位暂不作要求。对属于企业性质的,首先确定移交条件,达到移交条件的,由原主管部门制定脱钩方案,限期移交,根据其主业和产业链关联情况,并入现有相关企业集团或整合新建集团;达不到条件的,且不能正常生产经营的国有企业,由原主管部门处置销号退出。对原主管部门依存度较高的企业,在明确国资委作为国有资本监管主体地位的基础上,探索由国资委授权、原主管部门具体监管的有效途径,统一制度规范、统一工作体系、统一资产统计、统一考核评价,逐步建立授权明确、分类管理、权责一致的经营性国有资产监管全覆盖体系。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,有差别、分步骤地提高国有资本收益上缴财政比例。

  五、发展混合所有制经济

   (十四)把握国有企业混合所有制改革原则方向。以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标,推动国有企业发展混合所有制经济。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在优化股权结构、完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫;对于明确推进混合所有制改革的国有企业,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,在集中攻坚期内加快推进。在引资推进混合所有制改革中,民营资本要占到一定的比例,使民营资本在企业决策管理中拥有话语权。改革要依法依规、严格程序、公开公正,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,杜绝国有资产流失。

   (十五)分类分层推进混合所有制改革。抢抓国家在东北地区开展首批混合所有制改革试点机遇,积极引入外部战略投资者,使混合有对象、改革有目标。外部投资者既可以是战略投资者,也可以是财务投资者;既可以是外资,也可以是内资;既可以引进国有资本,也可以引进民营资本;既可以是同行业或者相近行业投资者,也可以是跨行业投资者。对于竞争行业的商业一类企业,除对全市发展有重大影响或有巨大品牌效应的优势企业,可以保留国有控股地位外,其他企业集团层面国有股权比例不设限制,全部放开;子企业层面一律推行混合所有制改革,宜控则控、宜参则参、宜退则退。对于承担重大专项任务的商业二类企业,集团层面宜控则控、宜参则参,子企业层面根据实际合理确定股权比例,在完成阶段性的专项任务后,可考虑退出国有。对于供水、供热、公共交通、公共设施等保障城市运营及提供公共服务的公益类企业,要在保障民生需要、确保城市运行安全的基础上推进混合所有制改革,集团以及子企业层面主业宜控则控、宜参则参,辅业全部放开。

   (十六)引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换、债转股等多种形式,参与国有企业改制重组和企业经营管理。实行同股同权,切实维护各类股东合法权益。开展多类型政府和社会资本合作试点,逐步推广政府和社会资本合作模式。

   (十七)鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,通过市场化方式,以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

   (十八)加快推进国有企业上市步伐。将国有企业上市作为发展混合所有制经济的重要路径,着力培育企业符合上市要求的盈利模式和盈利能力,推进资源资产化、资产资本化、资本证券化进程,拓宽融资渠道,扩大直接融资规模。支持有条件的国有企业充分利用国内外多层次资本市场,在境内主板、中小板、创业板、新三板及境外资本市场上市挂牌。

   (十九)鼓励管理层和骨干员工持股。在已完成或正在进行混合所有制改革的国有控股企业中,主要采取增资扩股、出资新设等方式,探索开展关键岗位管理者、业务骨干、核心科研人员等员工持股试点,在企业内部构建“利益+监督”的管理机制。科技型、中小微企业即使没有引进外部投资者进行混合所有制改革,也可以通过管理层和骨干员工持股、全员持股方式实现混合所有制改革。坚持试点先行,在取得经验基础上稳妥有序推进,通过实行员工持股建立激励约束长效机制。

  六、优化国有经济布局结构

   (二十)加快推进国有企业资源整合。在明确企业集团功能定位的基础上,围绕全市产业布局,按照一业为主、相关有限多元原则,通过合并、划转、并购等多种方式,加大集团之间重组以及同类资源跨集团重组力度,进一步做强做优做大市属国有企业。围绕打造绿水青山、冰天雪地两座“金山银山”,统筹规划冰雪旅游、时尚文化、健康养老、体育休闲等重点产业发展,探索整合或组建新的产业集团。企业集团内部要测算好各业务板块间的资产账、效益账,实行流程再造,推进资源整合,提高企业精细化管理水平和整体竞争力。

   (二十一)优化国有资本配置。坚持以市场为导向、以企业为主体,有进有退、有所为有所不为,进一步优化国有资本布局结构。一是跟踪培育一批。紧紧围绕生物医药、民用航空、竞技体育、大数据、地铁经济圈、“丝路带”经济、科技创新企业七个方面的新增长领域,推动国有资本向战略新兴产业聚集。二是合资合作一批。紧盯国内外500强、行业龙头企业,强化深哈对口合作、与央企合资合作,深入谋划和追踪推进重点招商项目。三是走出去发展一批。引导国有企业抢抓“龙江丝路带”以及哈尔滨新区建设等重大机遇,根据自身优势借力发展、乘势而上。鼓励提供公共产品的公益类企业集团在各区、县(市)进行空间布局,增强国有经济控制力。支持有条件的国有企业到市外、境外开发建设。四是清理退出一批。按照国家和省要求,全面完成央企“三供一业”分离移交、厂办大集体改革补漏等工作,积极推进国有企业分离办社会职能。切实加大国有“僵尸”和“空壳”企业处置力度,推动企业集团对所属企业经营状况进行梳理分类,对连年亏损、长期投资没有收益以及长年休眠的“僵尸”企业,要坚决停止“输血”,加大股权转让以及清算注销力度,实现依法有序退出。

   (二十二)妥善解决国有企业历史遗留问题。通过企业土地收益、企业股权转让收益、国有资本经营收益等方式多渠道筹措资金,力争用2—3年时间,妥善解决好关停企业资产与债务处置、“僵尸”和“空壳”企业退出销号、职工安置、离退休人员社会化管理及困难企业欠缴社会保险等历史遗留问题,切实减轻国有企业负担。

  七、加强和改进党对国有企业的领导

   (二十三)强化国资队伍建设。把学习党的十九大精神、践行习近平新时代中国特色社会主义思想作为“两学一做”学习教育常态化制度化的主要内容,通过“请进来”“走出去”,全面提升国资系统干部眼界视野和业务水平,着力培养一批具有国际视野、市场意识和开拓担当精神的优秀企业家,一批学术技术精湛、创新实力强劲的创新团队,一批素质高、眼界宽、业务精的经营管理人才群体。要强化对国有企业改革的宣传引导,既要理直气壮做强做优做大国有企业,更要大张旗鼓宣传国有企业,推广好的做法,宣传国有企业优秀企业家和劳动模范,凝聚国有企业改革发展的正能量。

   (二十四)强化国有企业党建工作。进一步完善企业党建与公司治理融合机制,全面完成把党建工作总体要求写入公司章程工作,充分发挥国有企业党组织在公司治理结构中的领导核心和政治核心地位。结合构建相互制衡的现代企业制度,进一步完善双向进入、交叉任职的领导体制,把党组织的决定融入到企业决策管理,推动党建工作与重大经营决策融合共进。国有企业要根据企业规模和实际需要,按照比例配备专兼职党务工作者,落实党组织工作机构设置,解决同级同酬问题。要将党建工作经费纳入年度预算,保证党建活动有效开展。国有企业党组织要切实承担好、落实好从严管党治党责任。坚持从严治党、思想建党、制度治党,增强管党治党意识,建立健全党建工作责任制,聚精会神抓好党建工作,做到守土有责、守土负责、守土尽责。党组织书记要切实履行党建工作第一责任人职责,党组织班子其他成员要切实履行“一岗双责”,结合业务分工抓好党建工作。在改革过程中,要充分发挥企业党组织的作用,特别是要把建立党的组织、开展党的工作,作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提,根据不同类型混合所有制企业特点,科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。

   (二十五)强化党风廉政建设。严格落实党风廉政建设责任制,既要加强对国有资产监管机构的内部监督,扎细扎密扎牢制度“笼子”,堵住权力寻租“缺口”,又要强化对国有企业的日常监督,有效运用监督执纪“四种形态”,保持惩治腐败的高压态势。国有企业党组织要切实履行好主体责任,纪检机构要履行好监督责任。引导国有企业领导人员坚定理想信念,认真贯彻落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》要求,严肃党内政治生活,加强党内监督,自觉践行“三严三实”要求,正确履职行权。建立切实可行的责任追究制度,与企业考核等挂钩,实行“一案双查”。特别要突出对企业关键岗位、重点人员特别是各级“一把手”的监督,努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

   八、强化改革保障机制

   (二十六)形成国有企业改革联动机制。在市委全面深化改革领导小组的领导下,市深化国企改革专项小组具体负责全市国有企业改革的协调推进工作。国有企业是改革的主体,各企业集团要对所属企业逐户确定改革时间表、路线图,逐户压实责任。市国资委要履行好出资人职责,发挥好国有企业改革牵头部门作用,明确改革目标,层层落实责任,加强督导,严格考核,兑现奖惩,以责任目标倒逼企业改革。市财政局、市粮食局、市民政局等部门均负有国有资产监管职责,要着力抓好所负责的国有企业改革工作。市委组织部要结合现代企业制度建设,进一步创新国有企业干部任用管理方式。其他有关部门也要按照本意见要求,履行好对国有企业改革的配合推动责任,形成改革攻坚合力。各相关部门、各企业集团对所负责的改革事项要有目标、有措施、有时限、有考核。各有关部门要切实把握好改革、发展、稳定的关系,做好风险评估和管控。

   (二十七)建立完善各类配套政策措施。集中部分股权转让收益和国有资本经营预算收益,设立国有企业改革稳定发展基金,专项用于鼓励企业改革创新、解决历史遗留问题等必需的改革成本。围绕国有企业改革发展,结合实际制定财政、税收、土地、社会保障等具体政策和措施。对承担政府重大专项任务的企业,实行一事一议,制定支持政策。建立健全企业公益类项目投资和运营的补偿机制,在资源配置和资金补助上予以适当倾斜。

   (二十八)建立鼓励改革创新的宽容失误机制。允许改革有失误,但不允许不改革。尊重基层首创精神,鼓励创新、鼓励探索、鼓励实践。坚持“三个区分开来”原则,在推进国有企业改革过程中,建立科学评价机制,对国有企业领导干部在依法依规推进改革过程中因缺乏经验、无意过失而出现的失误,只要符合中央改革方向、符合民主决策程序,不是主观故意,没有贪腐行为,一律不作负面评价,依规免除相关责任。

   各区、县(市)要参照本指导意见,结合实际,推动本级国有企业深化改革。

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